Agresywne działania Rosji wobec Ukrainy poważnie podważyły bezpieczeństwo euroatlantyckie. Ukraina konstruktywnie zaangażowała się, żeby doprowadzić do jakiegoś rozwiązania. Jednak kluczem do normalizacji stosunków pomiędzy NATO, Rosją i Ukrainą pozostaje uznanie suwerenności, niepodległości i integralności terytorialnej Ukrainy. Łagodzenie sankcji wobec braku znaczących posunięć podważyłoby wiarygodność Zachodu i groziłoby dalszą destabilizacją – czytamy w artykule opublikowanym przez NATO Review.

Minęło sześć lat od nielegalnie dokonanej przez Rosję aneksji Krymu – integralnej części terytorium Ukrainy. Po raz pierwszy od zakończenia II wojny światowej jakieś państwo w Europie spróbowało zmieniać granice siłą. Po tym bardzo poważnym złamaniu prawa międzynarodowego, kolejnym wydarzeniem była destabilizacja wschodniej Ukrainy, gdzie Rosja wsparła bojowników w prowadzeniu wojny z ukraińskimi silami zbrojnymi oraz wysłała swoje własne oddziały. W odpowiedzi, NATO silnie wsparło suwerenność i integralność terytorialną Ukrainy. Sojusz podjął się największego wzmocnienia obrony zbiorowej od zakończenia zimnej wojny. Zawiesił współpracę z Rosją, a jednocześnie pozostaje otwarty na dialog. Państwa zachodnie nałożyły także sankcje na Moskwę.

 

Czy to jest nadal właściwe podejście?

Są głosy na Zachodzie opowiadające się za nowym pragmatyzmem w stosunkach z Moskwą1. Niektórzy być może czynią to, ponieważ są zainteresowani powrotem do normalnych relacji biznesowych z Rosją. Niektórzy są być może motywowani zrozumiałą obawą o ryzyko związane z tą wzmocnioną działalnością wojskową. Inni być może wierzą, że kompromisy są konieczne, ponieważ Rosja jest potrzebna do rozwiązywania wielu innych wyzwań i kryzysów globalnego bezpieczeństwa.

Jednak, czy te cele mogą przeważyć potrzebę wspierania suwerenności i integralności terytorialnej Ukrainy?

Członkowie Sojuszu bardzo jasno stwierdzili, że nadal wierzą, iż partnerstwo z Rosją, w oparciu o poszanowanie prawa i zobowiązań międzynarodowych miałoby wartość strategiczną. Jednak nie mogą pójść i nie pójdą na kompromis wobec zasad, na których wspiera się Sojusz oraz bezpieczeństwo w Europie i w Ameryce Północnej. Rosja dobrowolnie opowiedziała się za tym porządkiem opartym na zasadach, który do tej pory dobrze służył, jako podstawa bezpieczeństwa w Europie. Prządek ten – obejmujący między innymi Akt Końcowy z Helsinek, Kartę Paryską Nowej Europy oraz Akt Stanowiący NATO-Rosja – ma przynosić korzyści wszystkim państwom w Europie, w oparciu o zasadę suwerennej równości i niepodzielności bezpieczeństwa. Nie jest on ani wrogi wobec Rosji, ani zdezaktualizowany.

Oczywiste pragnienie Rosji, aby realizować swoje interesy bezpieczeństwa poprzez wyznaczanie stref wpływów między mocarstwami jest zupełnie niemożliwe do zaakceptowania. Przyniosłoby ogromne ryzyko dla europejskiego bezpieczeństwa. Suwerenność i integralność Ukrainy są w sercu europejskiego porządku opartego na zasadach. Jej interesy bezpieczeństwa muszą być w pełni uwzględnione.

 

Walka Ukrainy o niepodległość

Wyzwania dla bezpieczeństwa stwarzane przez asertywność Rosji są skrystalizowane w walce Ukrainy o niepodległość. Przez wieki Ukraińcy znajdowali się pod rządami zewnętrznych mocarstw. Przeważająca większość jej obywateli poparła niepodległość w referendum w grudniu 1991 roku (92,3 procent głosowało „za”, a frekwencja wynosiła 84 procent). Niepodległość zyskała międzynarodowe uznanie niedługo potem, także ze strony Rosji.

Ukraina, która odziedziczyła trzeci pod względem wielkości arsenał nuklearny na świecie, przystąpiła do Traktatu o zakazie proliferacji, jako państwo nienuklearne w 1994 roku. Wspierając to posunięcie, Rosja razem ze Stanami Zjednoczonymi i Wielką Brytanią – do których później dołączyły Chiny i Francja – udzieliły Ukrainie zapewnień o bezpieczeństwie w ramach Memorandum Budapesztańskiego. Obejmowało ono poszanowanie niepodległości, suwerenności oraz dotychczasowych granic Ukrainy.

W 1995 roku Rosja i Ukraina wspólnie uzgodniły podzielenie pomiędzy siebie radzieckiej floty Morza Czarnego. Po nim przyszło porozumienie o dalszej obecności floty rosyjskiej na ukraińskim Krymie. W 1997 roku Rosja i Ukraina podpisały Traktat o przyjaźni, nazywany wówczas Wielkim traktatem. Podpisanie później w tym samym roku Aktu Stanowiącego NATO-Rosja oraz Karty o Szczególnym Partnerstwie NATO-Ukraina jest uzupełnieniem tego historycznego kontekstu. Wydawało się, że suwerenność i niepodległość Ukrainy udało się wbudować w międzynarodowe ramy, w oparciu o poszanowanie prawa międzynarodowego.

Przez pewien czas Ukraina poszukiwała dodatkowych zabezpieczeń, prowadząc „wielowektorową politykę”. Po 2002 roku Ukraina zaczęła zabiegać o członkostwo w NATO, jednak gdy Wiktor Janukowycz został prezydentem w 2010 roku wprowadzony został tak zwany „status pozablokowy”. W kwietniu 2010 roku Janukowycz podpisał z prezydentem Rosji Dmitrijem Miedwiediewem Porozumienie Charkowskie, które przedłużyło obecność floty rosyjskiej na Krymie do 2042 roku, w zamian za tańsze dostawy gazu. W tych latach kwitnąca korupcja dała Moskwie dalsze możliwości wpływania na państwo ukraińskie. W międzyczasie, aby zadowolić duże prozachodnie odłamy ukraińskiego społeczeństwa, Janukowycz kontynuował oficjalne zabiegi o głębszą integrację z Unią Europejską.

“Wielowektorowa polityka” zaczęła się sypać jak domek z kart, gdy w 2013 roku Rosja zmusiła Ukrainę do porzucenia Porozumienia o stowarzyszeniu z Unią Europejską, wprowadzając bariery w handlu z Ukrainą, a później także oferując Ukrainie kredyt w charakterze marchewki. Masowe protesty na kijowskim Majdanie Niepodległości zaczęły się, gdy Janukowycz przystał na te warunki, co było początkiem końca jego prezydentury. Zachęcając go, aby użył siły wobec pokojowych uczestników protestu, Moskwa dodatkowo przyczyniła się do jego upadku.2

Następnie Rosja postarała się odzyskać inicjatywę poprzez inwazję wojskową na Krym. Prezydent Rosji Władimir Putin chwycił się szansy na uzyskanie kontroli nad tym strategicznie ważnym półwyspem oraz na zasadnicze zwiększenie swojej popularności w kraju. Jak Putin wyjawił w programie dokumentalnym3 rok później, decyzja o tym została podjęta w jego wewnętrznym kręgu natychmiast po ucieczce Janukowycza do Rosji. Realia polityczne tego półwyspu nie odgrywały żadnej roli. Żadna główna siła polityczna na Krymie, który miał autonomiczny status wewnątrz Ukrainy, nie opowiadała się za jego niezależnością lub zjednoczeniem z Rosją. Nie istniało żadne zagrożenie dla rosyjskojęzycznych mieszkańców.

Ofiarą działań Rosji były integralność terytorialna Ukrainy oraz euroatlantycki porządek oparty na zasadach. Załamała się ukraińska polityka polegająca na rozwiązaniu dylematu bezpieczeństwa poprzez uwzględnienie interesów Rosji, przy jednoczesnym zachowaniu otwartej europejskiej karty.
Powaga zagrożenia rosyjskiego wobec Ukrainy stała się jeszcze bardziej widoczna za sprawą agresywnych działań Rosji we wschodniej Ukrainie. Działania te pokazały, że cele Moskwy daleko wykraczały poza ewentualne roszczenia terytorialne. W wojnie o Donbas, która już pochłonęła ponad 13 tysięcy ofiar śmiertelnych, stawką zawsze było nie mniej niż suwerenność i niepodległość Ukrainy.

Początkowo Kreml być może widział szansę na złamanie ukraińskiego państwa poprzez propagowanie koncepcji „Noworosji” („Nowej Rosji”) w odniesieniu do południowych i wschodnich regionów Ukrainy. Gdy ta koncepcja upadła, Rosja utrwaliła konflikt w Donbasie, aby destabilizować Ukrainę, a także by podważać rządy w Kijowie i szanse Ukrainy na integrację europejską i euroatlantycką. Paradoksalnie, agresywne działania Rosji były prawdopodobnie powodem bezprecedensowego wzrostu poparcia dla członkostwa w Unii Europejskiej i NATO na Ukrainie w tamtym okresie.4

 

Ukierunkowane sankcje

W odpowiedzi na agresywne działania Rosji przeciw Ukrainie państwa zachodnie wprowadziły sankcje wobec Moskwy. Chociaż sankcje były wielokrotnie przedłużane, niektórzy nadal je krytykują. Zarzuty, że są one bezprawne lub nieskuteczne są jednak bezpodstawne.

Sankcje są uprawnionym przeciwśrodkiem wobec łamania przez Rosję międzynarodowego prawa, przy jednoczesnym unikaniu jakiejkolwiek dalszej eskalacji wojskowej. Sankcje zostały starannie zaprojektowane tak, aby uderzać w członków rosyjskiej elity odpowiedzialnych za działania mające podważyć integralność terytorialną, suwerenność i niepodległość Ukrainy, albo im zagrozić. Obciążyły one także długotrwały rozwój Rosji, przede wszystkim w sektorach ropy naftowej, gazu i bankowości, aby naciskać na władze Rosji i skłonić je do zmiany kursu. Sankcje nie uderzają bezpośrednio w ludność Rosji. Jest to jednoznacznie wyważona reakcja. Dla porównania, można argumentować, że rosyjskie przeciwsankcje, takie jak całkowity zakaz importu żywności z Unii Europejskiej, miały natychmiastowy wpływ na zwykłych ludzi po obu stronach.

Są dowody na to, że sankcje odniosły skutek. Z bardzo niewieloma wyjątkami, państwa jak dotąd przestrzegają rezolucję Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych 68/262, która w marcu 2014 roku wezwała wszystkie państwa, organizacje międzynarodowe i wyspecjalizowane agencje do nieuznawania żadnych zmian w statusie Krymu. Sankcje gospodarcze są niezbędnym środkiem do pociągnięcia Rosji do odpowiedzialności za przestrzeganie jej zobowiązań w ramach Porozumień Mińskich, od których Rosja stara się uchylać.

Łagodzenie sankcji wobec braku znaczących posunięć za strony Rosji poważnie podważyłoby wiarygodność Zachodu. Nie przyczyniłoby się do rozwiązywania konfliktu, ale groziłoby nawet dalszą destabilizacją Ukrainy.

 

Nieprzejednanie Rosji

Rosja jest stroną Porozumień Mińskich i, jako taka, ponosi znaczącą odpowiedzialność za ich realizację. Bez wsparcia Rosji, tak zwane „republiki ludowe” w Doniecku i Ługańsku szybko by upadły. Są one główną przeszkodą do rozwiązania sytuacji. Dobrze wiadomo, że ich „przedstawiciele” nie mają jakiegokolwiek zamiaru by ponownie integrować się z Ukrainą.5

Moskwa jest uparta w swoich wysiłkach, aby ukrywać swoje bezpośrednie zaangażowanie w konflikt poprzez zmuszanie Ukrainy do bezpośrednich formalnych stosunków ze swoimi „pionkami” oraz do reintegracji z Ukrainą spornych obszarów ze specjalnym statusem. Chociaż „specjalny status” jest wspomniany w Porozumieniach Mińskich, rozstrzygnięcie, które podważałoby suwerenność i niepodległość Ukrainy w oczywisty sposób sprzeciwiałoby się ich celowi.6 Wbrew temu Kreml uparcie odmawia nawet dyskusji o szansach na przywrócenie kontroli Ukrainy nad częścią swojej granicy.

Punkt 10. Pakietu posunięć (Mińsk II) – który mówi o wycofaniu zagranicznych formacji zbrojnych, sprzętu wojskowego, a także najemników z terytorium Ukrainy nie jest również przedmiotem rozmów, ponieważ Rosja nadal zaprzecza doniesieniom o swojej obecności w Donbasie oraz o ciągłych dostawach broni i sprzętu dla bojowników. Trwają naruszenia zawieszenia broni, w tym z użyciem zakazanego ciężkiego uzbrojenia. Specjalna Misja Obserwacyjna OBWE nadal jest poważnie ograniczona ze względu na działania bojowników wpieranych przez Rosję.

Co więcej, podczas gdy Rosja naciska na Ukrainę, aby ta realizowała polityczną ścieżkę Porozumień Mińskich, w istocie promuje de-facto integrację nieuznawanych „republik ludowych” z Federacją Rosyjską – przede wszystkim przez wprowadzenie rosyjskiego rubla oraz masowe wydawanie rosyjskich paszportów miejscowej ludności.

 

Strategiczna cierpliwość i wsparcie

Członkowie NATO konsekwentnie wzywali do pełnego wdrożenia postanowień przez obie strony. Chociaż Ukraina z pewnością ma jeszcze sporo do zrobienia zgodnie z Postanowieniami Mińskimi, Kijów podjął skrupulatne wysiłki zmierzające do ich wdrożenia. Dzięki zaangażowaniu prezydenta Poroszenki przyjęte zostały przepisy o „specjalnym statusie” oraz o amnestii. Przepisy te będą wprowadzone w życie, gdy pozwoli na to sytuacja bezpieczeństwa. Rozpoczęły się dyskusje dotyczące szans na przeprowadzenie lokalnych wyborów w Donbasie.

Także prezydent Zelenski uczynił pokój na Wschodzie priorytetową kwestią i podjął odpowiedzialność. W przemówieniu inauguracyjnym w maju 2019 roku stwierdził: „To nie my zaczęliśmy tę wojnę. Ale to my musimy ją zakończyć.” Od tego czasu podejmuje wysiłki, aby skupić się na „czynniku ludzkim” i ponownie pozyskać serca i umysły ludzi w strefie konfliktu. Zgodził się na rozdzielenie sił zbrojnych w trzech pilotowych strefach. Pomimo silnego publicznego oporu na Ukrainie, w październiku 2019 roku przyjął tak zwaną „formułę Steinmeiera” – proponowaną przez prezydenta Niemiec Franka-Waltera Steinmeiera jeszcze w 2016 roku, gdy był on ministrem spraw zagranicznych. Zakłada ona wprowadzenie „specjalnego statusu” w pewnych obszarach Donbasu, po przeprowadzeniu wyborów lokalnych zgodnie z prawem Ukrainy i pod okiem międzynarodowych obserwatorów.

Bez wątpienia walka o niepodległość pozostaje narodowym zadaniem Ukrainy. Do Ukraińców należy decyzja, jak należy przywrócić integralność terytorialną bez podważania suwerenności i niepodległości. Ukraińcy potrzebują i muszą być w stanie decydować o swojej własnej przyszłości. Jednoznacznie pokazali, że chcą żyć w prosperującym i pokojowym państwie, mocno zakotwiczonym pomiędzy innymi europejskimi demokratycznymi państwami zobowiązanymi do przestrzegania wspólnych wartości. W przyszłości większość widzi ten kraj w Unii Europejskiej i w NATO.

Walka o niepodległość Ukrainy ma wewnętrzny wymiar, który nie jest mniej istotny niż wymiar zewnętrzny. Przez dziesięciolecia brak reform strukturalnych, korupcja, interesy personalne i słabe rządy prawa osłabiały szanse Ukrainy na rozwój i odporność przeciwko atakom hybrydowym. Są one także wynikiem braku orientacji strategicznej jej przywództwa przez tak wiele lat.

Niektórzy mogą nadal wierzyć, że Ukraina może pełnić rolę „mostu” pomiędzy Rosją i Zachodem. Jednak w wyniku wydarzeń w Ukrainie i w innych regionach, kluczem do normalizacji stosunków pomiędzy NATO, Rosją i Ukrainą pozostaje niedwuznaczne uznanie przez Rosję suwerenności, niepodległości i integralności terytorialnej Ukrainy. Klucz do rozwiązania konfliktu we wschodniej Ukrainie znajduje się z Moskwie.

Poza tym fakt, że Rosja rozszerzyła swoje agresywne postępowanie na inne regiony świata i rozpoczęła serię ataków hybrydowych na państwa zachodnie pozostawia mało podstaw do normalizacji stosunków NATO-Rosja. Aby to się stało, potrzebna byłaby jednoznaczna, konstruktywna zmiana w działaniach Rosji, która pokazałaby przestrzeganie międzynarodowego prawa oraz międzynarodowych zobowiązań i odpowiedzialności. Bez wątpienia początkiem tego powinna być zmiana postępowania Rosji wobec Ukrainy. Strategiczna cierpliwość będzie potrzebna aż do czasu, gdy Moskwa będzie gotowa do wspierania trwałego rozwiązania.

Ukraina nadal potrzebuje wsparcia Zachodu.

Źródło: Florian Enckle, NATO Review.

 Florian Encke pracuje nad stosunkami z Ukrainą w Pionie Spraw Politycznych i Polityki Bezpieczeństwa.